四、公平公正：近郊村落城镇化的发展政策
从一定意义上说，旧型城镇化政策以传统的现代化理论为指导，强调“以物为本”，从而导致了城镇化发展中“见物不见人”的独特现象，形成了中国近郊村落边缘化的特殊表达，造成了近郊村落城镇化过程中的一系列不公平、非公正现象。集中表现在：
第一，城镇化行动中政府与民谋利，导致对近郊村落和村民的利益被剥夺、被侵害，形成了独特的“痛感性变迁”，即村落社会和村民群众不认同的、感觉痛苦的城镇化变迁现象。在旧型城镇化政策背景下，近郊村落的城镇化发展是在政府强势主导下推进的，村落社会和村民群众缺乏自主选择甚至缺乏必要的参与权，往往表现为村民群众不认同情景下的“被城镇化”过程。而且因为政府基于其特殊利益和城镇偏好实施的土地征用、房屋拆迁等城镇化政策，对近郊村落集体和村民个人利益造成了不同程度的损害，在强势政府面前近郊村民群众又因自己的弱小而觉得力不从心，只能无奈地接受，由此生发出独特的“痛苦”感。
第二，城镇化进程中未能及时转变近郊村民的社会身份、同步给予同城化权利和待遇，形成了独特的“怨恨式变迁”，即村落社会和村民群众感觉不公平公正的、充满怨气的城镇化变迁现象。在旧型城镇化模式下，政府在推动近郊村落城镇化过程中习惯于采取通过牺牲农业、农村和农民的利益，促进城镇发展的政策，未能公平公正地对待“被城镇化”的近郊村落集体和村民个人的利益。这不仅表现在通过剥夺近郊村落和村民的利益，促进城镇化进程，而且更重要地是表现在没有随着城镇化的进程及时地实现近郊村落和村民的身份转换，同步地给予同城化权利和待遇。在此背景下，在城镇化变迁的过程中，近郊村民无疑会感觉不公平，难免生发怨气。
应当理性地认识到，正是由于城镇化政策的不公平、不公正，导致了当下中国城镇化进程中近郊村落的“中国式边缘化”。这种边缘化并非城镇化自然历史过程的产物，而是中国旧型城镇化过程中出现的独特现象。不公平、不公正的城镇化政策及其导致的近郊村落“中国式边缘化”和“痛感性变迁”、“怨恨式变迁”，表明这种旧型近郊村落城镇化发展方式是一种不可持续的城镇化发展策略，实质是一种充满负面效应的城镇化，是对发展的“异化”。这种近郊村落城镇化模式势必会形成新的结构失衡，导致近郊村落民众对政府的不满情绪和抗争，造成政府公信力下降，付出巨大的社会成本代价。
在新型城镇化背景下，政府应从根本上转变城镇化理念和政策，采取有力措施，逐步建构公平公正的近郊村落城镇化政策体系。其中，最为关键地是：
（一）建立互赢、互利的城乡统筹政策
从一定意义上说，新型城镇化是中国城乡关系变迁的传承与创新。近现代以来，中国城乡关系由城乡一体合治，逐渐走向了城乡二元对立，特别是在建国以后，一系列城乡分割的二元性政策固化了城乡之间的二元对立关系，形成了独特的农村社会歧视。新型城镇化首先要求根本改变城乡之间的二元对立关系，逐渐推进城乡一体化。未来近郊村落的城镇化政策选择，应当充分考虑城乡一体化的总体发展趋势，根据城乡统筹的原则，逐步建立和完善互赢互利的近郊村落城镇化发展政策。为此，需要实现以下重要转变：
一是转变政府与民谋利的政策导向。尽快取消以牺牲近郊村落和村民为代价促进城镇化，剥夺和侵害近郊村落集体和村民个人利益的现有城镇化政策，制定和完善有效保护近郊村落集体和村民个人权益的法律和政策，特别是要加强城镇化过程中近郊村落和村民的财产、劳动等权益的法律和政策保障。比如，给予土地被征用村落足额的土地补偿费和土地增值收益，给予房屋被拆迁村民合理的房屋拆迁补偿费和村民认可的住房安置方式，给予被征地村民相应的劳动力损失补偿以及因失地而“失能”后的非农就业援助与失业救济。
二是转变城乡不公平的政策导向。尽快取消城镇化发展中的近郊村落歧视政策，制定和完善切实保障和促进近郊村落和村民权利公平的法律和政策，特别是要加强近郊村落和村民集体土地和私有房屋等财产的自由交易、劳动力和生产要素的自由流动、职业和居住方式的自由选择等方面公平权利的法律保障。比如，允许村落集体土地进入市场自由交易，允许村民房产进入市场自由买卖，让近郊村民带着资产进城。又如，应当统筹近郊村落与城镇的住房建设和人居环境改造，不再人为制造“城中村”，等等。
总之，新型城镇化要求在城乡一体化的背景下处理城镇与近郊村落之间的关系，针对性地实施城乡公平公正的城镇化发展政策，在近郊村落城镇化进程中建设独特的城乡统筹关系，形成城乡互赢互利的城镇化发展模式。
（二）建构开放、包容的“权利——待遇”同城化政策
在城乡二元社会结构背景下，中国社会形成了城乡有别的两套“权利——待遇”体系，且呈现出城乡差异悬殊的状态，从而建构起“两个利益世界”。近郊村落的城镇化变迁正是基于这一城乡分割的二元利益体系。从这一特定角度看，近郊村落由乡村社会转变为城镇社会的城镇化变迁，无疑是一种地位和利益提高的“上行性变迁”。
然而，在旧型城镇化过程中，政府部门未能伴随城镇化的推进及时转变近郊村落的社会性质和近郊村民的社会身份，没有赋予近郊村落和村民同城化的权利和待遇。因此在近郊村落城镇化进程中形成了独特的“权利——待遇”同城差别。具体表现在两个方面：
一是近郊村落未能伴随城镇化进程获得与原有城镇社区同等的权利和待遇。根据调查，部分近郊村落没有在土地被征用以及农业和农民的终结后及时村改居，部分近郊村落则已经在法理意义上完成了“撤村建居”。但是，这些近郊村落仍然不能完全享有城镇社区的权利和待遇。即使“撤村建居”后的近郊村落事实依然实行农村基层治理制度，其公共组织仍然由本村村民选举产生，村落公共设施和公共服务依然主要由村落集体组织负责，只是一种“表象性城镇化”。近郊村落社会虽然已经不同于传统村庄社会，但与城镇社区依然存在根本区别，实质是处于同一城镇地域的两种不同性质的社会形式。如此，在同一城镇基层社会中，形成了“性质——权利”不同的“两种社区”。
