第三章 统筹城乡发展的基本制度框架
按照国际经验，一国人均GDP达到3000——5000美元时期是制度转换和社会转型的最佳时期，在国外400多年社会制度转型的过程中，逐步建立了40多种社会保障制度，其制度特点可归纳为六种模式。到目前为止，我国还是以农村贫困人口占多数的“宝塔型”社会结构，2007年我国人均GDP已经超过2000美元，为我国迎来了由“宝塔型”社会向“橄榄型”社会转换的战略机遇期。我们加快社会转型，必须破解构建和谐社会、统筹城乡发展的难题，抓住国民收入分配制度和社会体制改革的“牛鼻子”，在效率和公平上更多的支农、惠农，构建一个具有中国特色的“两难”社会发展型态：即通过税收等手段调节富人过高收入，让富人“富很难”；通过社会保障等制度设计让穷人得到救助和福利，让穷人“穷也很难”，促进我国向“橄榄型”社会过渡，最终达到共同富裕，建设和谐的、城乡一体化的社会形态。
一、新型城乡一体化内涵
我国城乡一体化建设更应注重城市带动农村经济全面发展，在有序分工和有机协作条件下，共同构建区域性、网状性城乡一体化复合社会系统，并使系统配置和运行不断向农村倾斜，在发展中逐步树立和发挥城乡发展组合优势，双向拓展发展空间，缩小发展水平差距、实现等同。重点搞好经济社会职能、产业结构和产业布局一体化，城乡居民点规划与基础设施建设一体化，城乡生产要素流动、优化配置一体化，城乡经济社会运行机制及保障体系一体化，城乡生态环境系统建设一体化等。主要围绕以下几个方面统筹城乡发展：⑴农业生产现代化；⑵基础设施配套化；⑶交通通讯信息网络化；⑷)市场经营商品化；⑸文教卫生均等化；⑹群众生活小康化；⑺)服务体系社会化；⑻行政管理法规化；⑼对外贸易国际化。
二、改革城乡户籍管理制度
（一）户籍管理制度改革的基本目标与方向。利用当前改革好时机，改革城乡分割的二元结构户口管理制度，取消农业户口、非农业户口的鸿沟，以及由此衍生的蓝印户口、自理口粮户口、地方城镇户口、农场商品粮户口等多种户口类型，按照经常居住地登记常住户口的原则，建立全国统一的户口登记管理制度，统称“中华人民共和国居民户口”。
（二）抓紧建立有序的户口准入制度。实行以具有合法固定住所为基本条件的户口迁移条件准入制度，在经常居住地通过购买、赠与、继承、自建等途径获得具有产权、达到一定标准的住房且居住一定期限的公民本人、配偶及直系亲属，可以在该经常居住地落户。当地经济社会发展所需特殊人材、特殊技能人员及其配偶、直系亲属可在当地落户，具体准入细则可由各省、自治区、直辖市人民政府制定，同级公安部门备案。
三、积极推进农村土地管理制度改革
积极推进农村土地管理制度改革是指把城乡经济发展中所需的土地资源纳入总体规划通盘考虑，无论是经济社会总体规划，还是区域或其它专业发展规划，都应以资源优化配置和产业协调发展为最终目标。实际上，在城镇化过程中只顾城镇建设需要而不顾“三农”发展，随意侵占农业生产用地的行为，就是没做到农村土地要素平等配置。解决问题的关键是实施农地产权制度改革，使农民真正拥有土地占有、使用、收益、处分、继承等权利，从制度和法律上保护农民的土地权益，这是建立农村市场经济体制机制的基础和前提。
四、实施城乡一体化教育制度
一是多渠道、多方面培育农村人材。要坚持育人为本、德育为先，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。二是优化农村教育结构。加快向农村普及高中阶段教育，大力发展职业教育，提高高等教育质量，重视学前教育，关心特殊教育，形成各级各类教育全面协调可持续发展的良好格局。三是推进农村教育改革创新。改进人材培养模式，注重培养学生的独立思考能力、创造能力、就业能力和创业能力。四是扩大农村公益教育覆盖面。加大财政投入力度，规范教育收费，健全保障机制，要扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女享有平等受教育权。五是实施“共享蓝天”教育计划。关爱农村留守、流动儿童，通过加快寄宿制学校建设等措施，有效保障农村留守、流动儿童“共享蓝天”教育权。
五、统筹城乡基本医疗卫生制度
重点提高农民健康水平，实现人人享有基本医疗服务的目标。坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、强化政府责任和投入，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设。要以深化公立医院改革为突破口，深化医疗卫生体制改革。建立国家基本药物制度，保证群众基本用药。要坚持计划生育基本国策，稳定农村低生育水平，提高农村出生人口素质。
六、建立城乡一体化的社会保障制度
力争在“十一五”期间加大改革力度，建立中国特色的社会保障体系，在人均GDP达到3000——5000美元区间公共财政逐渐进入城乡社会保障体系，重点扶持农村进入统筹城乡社会保障体系。人均GDP达到5000美元以后，要研究公共财政逐步退出城乡社会保障体系。近期总的要求是：坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的指导方针，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快建立城乡全覆盖的居民社会保障体系。一是完善基本养老保险制度，探索建立农村养老保险制度。二是完善覆盖城乡全体居民的基本医疗保险制度，重点提高、规范新型农村合作医疗制度建设。三是完善最低生活保障制度，在城市要继续健全最低生活保障制度，做到应保尽保；在农村要将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围，切实解决他们的基本生活问题。四是建立农民住房抵押贷款长效机制，住房是民生的重要问题，涉及到宅基地等各种管理体制的改革，要加快建立多层次住房保障体系，特别要健全适合农民进城落户的廉租住房制度。
七、统筹城乡一体化文化发展制度
要以社会主义荣辱观为引领，积极推进多种形式的农村精神文明创建活动，引导农民群众树立文明意识、节俭意识，促进农村形成健康文明新风尚，建立健全农村公共文化体系。
（一）增加投入。要建立起农村公共文化服务体系，财政支农要向农村文化事业倾斜，要确保文化事业经费支出逐年增长，要保证有重大影响的农村群众文化活动经费投入。逐步加大对农村基层文化基础设施建设、配套设备及其维修、文化信息网络建设、文化队伍教育培训等经费的投入。要积极鼓励、引导、帮助、扶持农民经营“文化休闲农庄”等文化产业，鼓励民间资金参与农村群众文化建设，形成多元投入机制。
（二）高起点搞好规划。高起点规划建设集教育、娱乐、休闲、健身等功能于一体的农村居民文化活动中心；建设设施配套的农村居民室外文化广场、健身广场等休闲健身场所。完善村级农民夜校、图书室、村民娱乐室等文化设施，千方百计给农民从事文化活动提供场所，让群众文化和文明创建渗透到农村的千家万户。
（三）积极提供公共文化产品和服务。坚持常年送书、送科技、送优秀文艺节目、送电影下乡。注重通过群众性自编自演的文艺节目，用农民身边“好人”教育身边人，用身边“好事”引导身边事。大力推广“农民信箱”、“文化信息共享工程”、“数字广播电视村村通工程”，为农民及时提供现代科技文化信息。
（四）挖掘健康的乡土文化。要认真挖掘名人文化、民俗文化、民间艺术、人文景观、生活习俗等传统文化资源，使农村优秀的传统文化得到继承和弘扬。充分利用农民身边看得见、摸得着，家喻户晓、喜闻乐见的文化资源来促进农村文化建设，使村民足不出村就能得到先进文化的教育。
第四章 统筹城乡发展的几点思考与建议
一、合理配置统筹城乡发展的资金要素
货币是经济社会事业发展的起点和归宿，统筹城乡发展的第一步就是合理配置统筹城乡发展的资金要素。
（一）通过立法程序，确定财政支农比重。十一届三中全会以来，我国各级财政支农资金在绝对数大幅度增加的同时，但结构相对数却从1980年的12.20％减少到2006年的8.45％，下降了3.75个百分点。加入WTO后，按照我国承诺的“黄箱”补贴占农业总产值8.5%的标准计算，以2005年为例，当年中央财政支农资金应为3353.33亿元，实际支农2450.31亿元，还有903.02亿元的补贴空间。建议有立法权各级人大通过立法程序，在确定同级财政支农资金绝对数同时，确定结构相对数。
（二）整合县域经济资源，统筹安排城乡发展资金。长期以来，县域经济支农资金使用分散、效益低下等问题影响着政策效应的充分发挥。进一步整合县域经济，合理有效地配置资本资源，规范资金投向，提高使用效益，集中力量办大事，逐步构建一个科学、规范、高效、安全运行的新管理机制，支持保护农业，富裕农民，推进城乡一体化健康有序发展。
（三）加快金融体制改革，培育和发展农村金融市场。市场经济条件下的金融体制必须产生于市场经济的土壤，按照商业可持续原则，建立起社会主义市场经济条件下的信用制度，必然要改革产生于计划经济条件下的金融体制。根据城乡统筹发展的社会分工程度和剩余产品的总量，适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛，强化监管约束，加大政策支持，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的、以商业性金融机构为支撑的、以合作金融机构为主体的、以政策性金融为主导的、以民间金融为补充的农村金融服务体系，逐步形成竞争性的民间融资机制，更好地改进和加强农村金融服务，支持统筹城乡一体化建设。
二、平等配置城乡土地资源
（一）正确估价城乡土地资源不等值配置的现状。家庭联产承包责任制以来，农民承包耕地管理使用方式逐渐变成了“双轨制”，社会各行各业无不企望实现社会产品增值，而实现增值的最好路径就是直接占有资源，在宏观市场经济条件下的，资本把远未市场化的农村耕地等生产要素牢牢地控制在自己圈定的“红线”范围之内，构成了市场经济条件下对土地资源管理的“新轨制”；农民享受的承包权仍然处在统分结合、双层经营的“旧轨制”管理之下。据调查，在新、旧管理体制的较量中，《土地承包法》和“18亿亩红线”挡不住“新轨制”能量的充分发挥，在承包耕地所有权变更中，农民始终处于下风，享受不到平等权和知情权，最多只能提意见。
（二）实行宅基地有限制私有。一是农民宅基地有限制私有的理论基础。马克思主义认为，社会主义生产关系为了同高度社会化的生产力相适应，必须实行全社会对生产资料的共同占有，这是社会主义生产关系最根本内容。但值得明确的是宅基地属于生活资料，不像普通土地那样具有基本生产资料的属性。因此，在理论上把宅基地与其他耕地区分开来，不仅是农民能实现继承权，而且能带来预期财产收益权。二是宅基地有限制私有的范围。所谓有限制私有是指在统筹城乡发展中，将用于中心镇、中心村或新农村建设农民集中居住点的宅基地实行私有，像城镇国有土地一样，确定一个固定使用年限，在年限内使用人可以自由将其上市或转让。三是宅基地有限制私有的面积限制，这一点农村不同于城镇，农民购买宅基地，除五保户外，每人不得超过50平方米。四是宅基地有限制私有的价格限制。农民购买宅基地，价格不是由市场决定，而是要按照国土部门拟定的标准折算出一定的价格，由使用者将其一次性买断，在使用年限内逐年归还，使用者自愿一次性付清款项的，应给予鼓励与支持。
（三）占用一份集体土地，提供一份城乡等值生活保障金。在统筹城乡发展过程中，要重新审定农村土地发展政策，把城乡居民生活等值化作为城乡之间、工农之间、不同地区之间承包耕地变更所有权的社会价值依据。据联合国粮农组织测算一个农民满足最低生活标准需要有0.8亩耕地，所以工商活动每占用0.8亩集体耕地要提供一个人的城乡生活等值的社会保障金，直到退出耕地为止，不能简单的每征一亩耕地补偿1.2万元，一补了之。
